Klimaneutralität? Und jetzt im Grundgesetz? Verfassungsrechtler streiten um die Folgen

In den Verhandlungen zur Regierungsbildung haben die Grünen den Schutz des Klimas ins Grundgesetz operiert. Und nun? Die einen kündigen eine Klagewelle an, die anderen glauben nicht, dass sich etwas ändert.

„Klimaneutralität bis 2045“ lautet das Ziel, das jetzt sogar in der Verfassung steht. Der Passus wurde aufgenommen, um die Zustimmung der Grünen im (alten) Bundestag für einen 500 Milliarden Euro schweren Schuldenfonds sicherzustellen. Ein Fünftel davon ist soll zweckgebunden für klimaschützende Maßnahmen des Staates ausgegeben werden. Das Ziel ist ambitioniert, weil die EU sich fünf Jahre länger Zeit lassen will. Entsprechend teurer wird es für die Deutschen auch.

Die Sätze „Zuführungen aus dem Sondervermögen in den Klima- und Transformationsfonds werden in Höhe von 100 Milliarden Euro vorgenommen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz“ geben deswegen reichlich Anlass zu Streit in Politik, Wirtschafts- und Rechtswissenschaft. Die Grünen, und dort insbesondere die amtierende Außenministerin Annalena Baerbock pochen darauf, dass die neue Verpflichtung der Politik, eine Klimaneutralität Deutschlands bis 2045 zu erreichen, eine einklagbare Garantie darstelle und dass künftig praktisch jedes Vorhaben, jede Investition im Lichte dieser Vorschrift (Art. 143h GG) zu bewerten sei.

Anders sehen das führende Verfassungsrechtler wie Udo di Fabio: Sinn der Vorschrift sei lediglich, dass jene 100 Milliarden Euro zweckgebunden verwendet werden müssten. Eine weitere Verpflichtung des Staates betreffend anderer Maßnahmen, etwa im Straßenbau, lasse sich daraus nicht herleiten. Wieder andere verweisen darauf, dass spätestens seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2021, das aus Artikel 20a im Grundgesetzt eine Verpflichtung zum Klimaschutz ableitete, die allgemeine Beachtung der natürlichen Lebensgrundlagen eine Kernaufgabe des Staates sei – weiterer Regelungen bedürfe es somit gar nicht. Außerdem gelten weitere Vorschriften und internationale Absichtserklärungen: Das Pariser Klimaabkommen von 2015, das Klimaschutzgesetz von 2019 und zuletzt die EU-Richtlinie zur Klimaneutralität bis 2050.

Derweil sammeln Umweltorganisationen bereits ihre Argumente – und Truppen. Denn wenn man der Auffassung folgt, dass die Verankerung des Vorhabens bis 2045 als Teil der Finanzverfassung (Art. 104a – 115 GG) nun einklagbare Rechte beinhaltet, dürfte es reichlich Anlass zu Streit geben. Bereits der bisherige Regierungssprecher Steffen Hebestreit befand nonchalant: „Wenn es da unterschiedliche Interpretationen dieses Passus gibt, dann kann man das vor Gericht wunderbar klären lassen.“ Womöglich bekommt die nächste Regierung da mehr, als sie jemals bestellt hätte, und wenig davon „wunderbar geklärt”.

Denn schon bisher nehmen es NGOs wie Greenpeace mit den Vorgaben zum Klimaschutz genau: Klimaschutz und somit der Erhalt unserer Lebensgrundlage habe bereits durch Artikel 20a des Grundgesetzes Verfassungsrang. So habe das Bundesverfassungsgericht 2021 auch geurteilt. Auf Basis dessen klagt Greenpeace bereits mit mehr als 50.000 Einzelpersonen in Karlsruhe auf die Einhaltung der gesetzlich festgeschriebenen Klimaziele. „Auch Friedrich Merz muss sich an Recht und Gesetz halten”, sagt Georg Kössler, Leiter Politik bei Greenpeace. Er gibt einen Ausblick, wohin die Reise aus seiner Sicht gegenüber der deutschen Politik gehen wird: „Es ist zur Bekämpfung von Klimakrise und Artensterben wesentlich mehr nötig als das, was Schwarz-Rot hier vorgelegt hat. Und es ist auch mehr möglich. Mit einer reformierten Schuldenbremse und einer ökologischen Milliardärssteuer wäre bezahlbarer Klimaschutz für alle machbar: Bus und Bahn für alle, soziale Wärmewende und eine nachhaltige Landwirtschaft. Wer solche Maßnahmen nicht ergreift, setzt das Wohlergehen der künftigen Generationen aufs Spiel.“

Ähnlich positioniert sich die Deutsche Umwelthilfe (DUH). Allerdings sieht man in der neuen Rechtslage – anders als etwa Annalena Baerbock – keine neue Möglichkeit für Klagen gegen Einzelmaßnahmen. Macht aber nichts, so die DUH: „Schon heute hat Klimaschutz Gesetzes- und Verfassungsrang – nämlich durch das Pariser Klimaschutzabkommen und die in der Verfassung verankerte Pflicht der Regierung, auch künftigen Generationen ein vernünftiges Leben zu ermöglichen. Das hat der von uns erreichte historische Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts klargestellt. Dass der Gesetzgeber das nun auch explizit ins Grundgesetz schreibt, um es klarzustellen, ist richtig und wichtig. Ein Klagerecht gegen Einzelmaßnahmen lässt sich aus dieser geplanten Formulierung im Grundgesetz nicht ableiten. Die Bundesregierung ist in all unseren Klimaklagen bereits vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem Oberverwaltungsgericht verurteilt worden – auf Basis des bisherigen Grundgesetzes. Und wir werden die Regierung mit oder ohne diese Änderung weiter zu dem Klimaschutz verpflichten, auf den wir Anspruch haben. Daran ändert sich nichts.”

Beide Organisationen werden also weiterhin auch den Rechtsweg beschreiten, wenn es um die nach ihrer Auffassung gefährdete Umwelt und das Klima geht. Denn, so Julia Dade, Referentin bei der DUH: „Was wir brauchen, ist eine effektivere Umsetzung und Überwachung des Umweltrechtes durch die zuständigen Behörden. Dort wo das nicht geschieht, werden wir als deutsche Umwelthilfe weiter geltendes Recht durchsetzen.”

Aber auch die CDU/CSU mit ihrer Auffassung, dass kein neues Staatsziel mit dem Artikel 143h des Grundgesetzes entstanden sei, kann sie sich auf die gut begründete Meinung in der Rechtswissenschaft stützen. So schreibt etwa der Verfassungsrechtler Matthias Honer (Viadrina, Frankfurt/Oder) in der Legal Tribune Online: „Die in Art. 143h Grundgesetz enthaltene Klimaneutralität begründet demnach keine Handlungspflicht für jede staatliche Gewalt, sondern formuliert lediglich eine Zweckbindung für eine Investitionsermächtigung. Klimaneutralität in Art. 143h GG ist gewissermaßen spezifisches (Budget-)Recht und nicht – wie in Art. 20a GG – allgemeine staatliche (Handlungs-)Pflicht”.

Alles also wie gehabt? So sieht es Prof. Alexander Eisenkopf: „Es ist sozusagen egal, wer den Kanzler stellt, es wird weiter grüne Politik betrieben”, lautet sein Fazit zum Verhandlungserfolg der Grünen in Sachen Milliardenpaket. Und: „Die Freude darüber, diesen Passus ins Grundgesetz gebracht zu haben, steht den Protagonisten ins Gesicht geschrieben und deutet darauf, dass die CDU sich hier einen gefährlichen Trojaner in ihr Betriebssystem eingefangen hat”.

Das wird auch deutlich, wenn man die Meinung des Deutschen Naturschutzrings (DNR) abfragt. Dort legt man Wert auf weitere gesetzliche Feinregulierung: „Die Erfahrungen zeigen, dass verfassungsrechtliche Bestimmungen zum Umwelt-, Natur- und Klimaschutz nur bedingt konkrete Auswirkungen auf eine bessere Planung und frühzeitigere Einbindung des Umwelt- , Natur- und Klimaschutzes haben. Daher sind ergänzende Gesetze notwendig, um den rechtlichen Rahmen verbindlich zu machen. Dies gilt umso mehr für Unternehmen”.

Der Dachverband der deutschen Natur-, Tier- und Umweltschutzorganisationen lässt damit durchblicken, dass künftige Lobbyarbeit darauf hinwirken soll, Staat und Wirtschaft umfassender auf gesetzlichen Klimaschutz zu verpflichten.

Allerdings stellt sich die Frage, was genau „Klimaschutz” und “Klimaneutralität” eigentlich sind. Die in der Debatte stets gebrauchten Schlagwörter mag nämlich jeder anders verstehen. Klimaschutz bezeichnet nach landläufiger Meinung alle Maßnahmen, die der Vermeidung des Ausstoßes von Treibhausgasen (THG) dienen, stets in aller Munde: CO2. Es gibt jedoch zahlreiche weitere THG, die kaum in der Diskussion vorkommen. Gewichtiger aufgrund des Anteils an der Atmosphäre ist hierbei Wasserdampf, dessen Aufstieg aus den Weltmeeren kaum vom Menschen zu beeinflussen sein dürfte. Wohl deshalb auch spielt dieses Gas bei keinem der vielen Appelle eine Rolle. Zudem bekämpfen manche Klimaschützer sogar Methoden zur CO2-Abscheidung und Speicherung, obwohl dies eine anerkannte Art ist, das Gas zu binden. Sie verlangen eine Reduzierung der produktion. Einzelne Äußerungen aus NGOs lassen durchblicken, dass es ihnen dabei genauso um Disziplinierung von Wirtschaft und Vebrauchern geht wie darum, das Klima zu schützen. Da ist eine leicht verfügbare Methode der CO2-Lagerung natürlich aus dieser Sicht nicht zielführend.

Des weiteren sind bei starren Gesetzeslösungen etwaige neue Erkenntnisse der Klimawissenschaft nicht zu berücksichtigen. Das liegt in der Natur der Sache – falls man aber historisch betrachtet, welche scharfen Wendungen die herrschende Auffassung in Sachen Klima seit den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts vollführt hat, lässt sich feststellen, dass selbst apodiktische Ewigkeitsurteile wie das des Bundesverfassungsgerichts von 2021 angesichts fortschreitender wissenschaftlicher Forschung eine begrenzte Haltbarkeit haben dürften. Entfallender Realitätsbezug wäre dann ein gewichtiges Argument.

Schließlich ist die Definition von „Klimaneutralität”, und das in Bezug auf eine ganze Volkswirtschaft, schwer zu umreißen. Wenn damit gemeint sein sollte, dass bis 2045 keinerlei THG aus Deutschland emittiert werden dürfen, kommt selbst angesichts der Kaufmöglichkeit von CO2-Zertifikaten bei strenger Betrachtung das Leben zum Erliegen, denn kaum eine Tätigkeit und kaum ein Verhalten bleibt in Sachen Klima folgenlos. Zumal wenn man die Treibhausemissionen nicht auf das im Vergleich sogar weniger bedeutende CO2 beschränkt. Theoretisch müsste man, um umfassend klimaneutral zu werden, deutlich mehr CO2 abscheiden und speichern als überhaupt erzeugt wird – zumindest wenn man auch einen Ausgleich für andere freiwerdende THG schaffen will, von Methan bis Wasserdampf. Denn, so die Definition nach UN/IPCC, der internationalen Klimaschutzorganisation: „Klimaneutralität bezeichnet einen Zustand, in dem die insgesamt freigesetzten Treibhausgase (THG) durch gleichwertige Ausgleichsmaßnahmen wieder entfernt oder kompensiert werden – es entsteht also keine Netto-Erhöhung der Treibhausgase in der Atmosphäre”. Nicht alle Beteiligten der Debatte dürften sich über die Auswirkungen dieser Begriffsbestimmung für Deutschland bis 2045 im Klaren sein. Vom Rest der Welt ganz zu schweigen.